El derecho humano a la propiedad frente a las confiscaciones del Estado en el Perú, desde el desarrollo del Tribunal Constitucional y la Corte IDH

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Escrito por Christian Galdos y Jorge Gallardo, miembros de la Comisión de Finanzas del Equipo de Derechos Humanos.

A raíz de la volátil política peruana contemporánea, es necesario reivindicar el valor de la propiedad como elemento constitutivo de la sociedad actual y de nuestro modelo económico actual, en atención a los derechos conferidos por el ordenamiento a los y las titulares del derecho, así como a los marcos de intervención del Estado en la propiedad. Entendiendo que ningún derecho es absoluto, se analizarán los requisitos para la privación forzada de la propiedad a través de la expropiación, a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). Así, se observa que toda expropiación legítima deberá seguir los procedimientos establecidos tanto constitucionalmente como de manera convencional, de modo que este proceso no devenga en un despojo o confiscación de la propiedad ilegítima por parte de la administración pública. 

El derecho a la propiedad ha sido considerado por la doctrina como la señoría del derecho y estructura del sistema jurídico: es el derecho real por antonomasia que conforma el patrimonio personal de los individuos [8]. Este goza de un reconocimiento a nivel nacional, desarrollado tradicionalmente por el Derecho Civil en el Código Civil Peruano, pero también se ha abordado desde una perspectiva más amplia a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano en su labor como máximo intérprete de la Constitución.

Desde una perspectiva del Derecho Civil la propiedad se encuentra reconocida en el artículo 923 del Código Civil, el cual atribuye al sujeto titular del derecho un poder jurídico que le permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien, sean estos corporales o incorporales. Además, siempre debe ser ejercido en armonía con el interés social y dentro de los límites de la ley [1]. Desde la doctrina del Derecho Civil, se le ha atribuido al propietario o propietaria determinados derechos, ya que la propiedad es un derecho real, absoluto, exclusivo y perpetuo [1]. 

Ampliando esta primera concepción civilista, desde un enfoque del Derecho Constitucional, se debe señalar que este derecho ha sido reconocido por el poder constituyente dentro de la Constitución de 1993 tanto en los artículos 2 incisos 8 y 16, como en el artículo 70. Para el Derecho Constitucional, la propiedad no se reduce al límite del dominio y los derechos reales, sino que se extiende a todos los bienes, tanto materiales como inmateriales, que conforman el patrimonio de las personas y que constan de una apreciación económica. Por lo tanto, este derecho no se encuentra en una regulación del legislador, sino en la naturaleza humana que impulsa a los individuos a la adquisición, utilización y disposición de los bienes que conforman su patrimonio. En consecuencia, el reconocimiento del derecho de propiedad también conlleva un deber del titular del derecho, que le impide ejercer este derecho en perjuicio de terceros, conforme con el bien común y en los marcos de la legalidad [6].

Al respecto, el desarrollo del Tribunal Constitucional nos permite identificar una comprensión más amplia de la propiedad que abarca la garantía de la indemnidad de la integridad del patrimonio personal, así como la prohibición de la intervención del uso y disfrute de la propiedad [14]. Siguiendo con el desarrollo jurisprudencial, parte del  contenido esencial es la garantía de que el poder del Estado o de privados no podrá intervenir en el ámbito perteneciente a la  propiedad fuera de los límites establecidos por la Constitución. Además, se deben asegurar los supuestos de uso, disfrute y disposición en la diversa gama de bienes sobre los cuales se ejerce la propiedad [11]. Este derecho, al igual que todo derecho fundamental, reconoce limitaciones propias de un Estado social y democrático de derecho como el Estado peruano [10]. Así, el uso de la propiedad debe estar en armonía con la función social, la cual supone la exigencia del cumplimiento de deberes y obligaciones concernientes a su ejercicio en relación al interés nacional. Así, se observa que, desde un enfoque constitucional, el ejercicio de los derechos constitucionales no puede ejercerse bajo una óptica de los derechos particulares, sino que su actuación debe realizarse conforme al interés del bien común, característica de la función social de la propiedad [9].

El reconocimiento al derecho de propiedad, en adición a un reconocimiento como derecho civil y fundamental, ha recibido un reconocimiento como Derecho Humano (en adelante DDHH) en diversos instrumentos internacionales suscritos por el Estado peruano en materia de Derechos Humanos. Se debe recordar su carácter vinculante en el Derecho peruano a partir de  una interpretación sistemática de la Constitución respecto de los artículos 51, 55 y a la  cuarta disposición final y transitoria, a partir de la cual los tratados internacionales forman parte del derecho interno y se reconoce una interpretación de los derechos y libertades de manera más amplia a partir de estos y como supremos dentro de todo el ordenamiento jurídico nacional.

De este modo, encontramos un reconocimiento inicial del derecho de propiedad en el artículo 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) y el artículo 23 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH). En ambos, se instituye a la propiedad como un Derecho Humano, cuyo titular es la persona individual o colectiva del cual no pueden ser privados arbitrariamente. Así, la propiedad representa un elemento que contribuye a la dignidad de la persona y de su hogar. Junto a ello, el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) reconoce el derecho de la propiedad, subordinados al interés social y protegidos mediante causales de expropiación. Adicionalmente, el Estado peruano ha ratificado diversos convenios internacionales que se han concentrado en la protección del derecho de propiedad de diversas poblaciones en situación de vulnerabilidad como las mujeres, las personas en condición de apátridas, los trabajadores migratorios y sus familias, y los refugiados. Finalmente, se puede encontrar dentro del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, una mención indirecta al derecho de propiedad. En su artículo 1 inciso 2, se consagra el derecho a la libre disposición de las riquezas y recursos naturales de los pueblos [7]. 

El derecho de propiedad, tal como lo hemos señalado, cuenta con un amplio espectro de protección reconocido tanto a nivel nacional como internacional. Esta recapitulación de los instrumentos jurídicos que protegen el derecho a la propiedad permite observar que estos se han caracterizado por promover la permanencia del derecho de propiedad en su titular, admitiendo contados límites, los cuales se encuentran previamente tipificados. Uno de los mecanismos para el fin del derecho de propiedad es la expropiación. A continuación, se analizarán sus requisitos a fin de vislumbrar el límite entre una expropiación y una confiscación. 

Como lo señala el jurista Gunther Gonzales Barrón, la expropiación es el máximo grado de intervención estatal en la propiedad y por la cual se autoriza la privación forzosa del dominio. Sin embargo, dicha intervención no es ilimitada y se encuentra sujeta a las directrices señaladas en la normativa, lo cual legitima el actuar del Estado frente al ordenamiento. De esta manera, se evita caer en el abuso, discrecionalidad o arbitrariedad por parte del Estado. Del mismo modo, en base a lo establecido anteriormente, se puede definir la usurpación de propiedad como el despojo de la propiedad omitiendo la normativa correspondiente para el proceso; por lo tanto, esta es considerada ilegal e ilegítima [4]. 

Dentro del Derecho Civil, del mismo modo en que se ha reconocido el derecho a la propiedad, se han establecido modos a través de los cuales se extingue la propiedad, los cuales comprenden la voluntad del propietario, así como hechos ajenos a ella. Por un lado, la afectación al derecho de propiedad puede darse de manera absoluta, a través de la extinción total del derecho, siendo físicamente imposible mantenerlo. Por otro lado, puede darse una afectación a la propiedad de manera relativa, a través de la transferencia de la titularidad del bien a un tercero, lo cual puede ser voluntario como en una compraventa o involuntario como la expropiación. Así, vemos que el artículo 968 del Código Civil recoge cuatro causales específicas de extinción. De ellas,  se abordará el inciso número 3, relacionado a la expropiación. Siguiendo los parámetros del artículo 70 de la Constitución, señala que la propiedad no se extingue, sino que se transmite de manera forzosa a favor del Estado [5]. 

Desde la perspectiva constitucional, la constitución consagra los requisitos para la expropiación en el artículo 70 de la Constitución. Esta señala que, en primer lugar, tiene que estar sujeta a la emisión de una ley a través del Congreso de la República. En segundo lugar, se requiere que se encuentre motivada por una causa de seguridad nacional o necesidad pública. En tercer lugar, se debe realizar el pago del justiprecio en efectivo como indemnización. Finalmente, se debe entregar una indemnización por el perjuicio económico eventual causado por la expropiación. P. Por lo tanto, cualquier tipo de accionar del Estado que ignore estas directrices devendría en inconstitucional [13]. 

Se podría suponer que la expropiación limita el derecho de propiedad del sujeto al creer que el Estado lo despoja de sus bienes en contra de su voluntad; sin embargo, este no es el caso, ya que un elemento esencial de esta figura es el carácter indemnizable que el Estado está obligado a brindar al afectado o afectada. En dicho monto, se incluye el valor del bien expropiado y un monto como compensación por el eventual perjuicio [13]. Esto quiere decir que, si bien se despoja al propietario del bien para ser utilizado a favor del Estado, este despojo incluye el pago en efectivo de una indemnización y el justiprecio correspondiente por el bien [12].

El Tribunal Constitucional señala que, como cualquier otro derecho fundamental, el derecho de propiedad no es absoluto, ya que se encuentran limitaciones constitucionales. Por lo tanto, para que una expropiación pueda ser considerada legítima, necesita cumplir con el principio de legalidad, lo cual se consigue respetando el derecho al debido proceso del titular del derecho de propiedad [13]. Es decir, se deben cumplir los requisitos señalados anteriormente. Del mismo modo, la expropiación que no cumpla con los requisitos mencionados en el art. 70 de la Constitución; es decir,  que no cumpla con el debido proceso constitucional, se consideraría inconstitucional y, por lo tanto, estaría imposibilitada de proceder [13].

Dentro del SIDH, la restricciones al derecho de la propiedad ha sido regulada a través de diversas sentencias de la Corte IDH. Antes de proceder con su análisis, debemos recordar  el artículo 21 de la CADH, la cual regula la expropiación exigiendo que estas se realicen únicamente por razones de utilidad pública o interés social. Además, establece que se debe realizar el pago de indemnización justa y declarada mediante una ley. Esta regulación, similar al de la Constitución de 1993, confiere una protección adicional al derecho de propiedad frente a la expropiación. En esta línea resolvió la Corte IDH, en la sentencia del caso Ivcher vs. Perú, donde consagra el derecho a la propiedad privada, protegiendo el uso y disfrute de los bienes. En adición,  también establece que son pasibles de subordinaciones, mediante una ley, al interés social. Entonces, cualquier privación se realizará  por los motivos antes mencionados y previo pago de una indemnización justa [2].

Cabe señalar que la exigencia de una ley se debe entender conforme a la Opinión Consultiva de la Corte IDH, donde señala que esta es una norma jurídica general que responde al bien común y es emanada por el órgano legislativo correspondiente democráticamente elegido y cumpliendo el procedimiento establecido [7]. Respecto al requisito de bien común o necesidad pública, ambos términos son usados indistintamente por la corte y se han supeditado al desarrollo de los Estados, pero a la luz de los parámetros de la CADH [7]. Así, se deben ceñir a las “justas exigencias de una sociedad democrática (…) que tenga en cuenta el equilibrio entre los diversos intereses en jugo y la necesidad de preservar el objeto y fin de la convención” [3]. Sobre la exigencia de una justa indemnización, esta responde a la necesidad de la búsqueda entre un equilibrio entre el beneficio del interés general y la afectación del propietario. Finalmente, las expropiaciones únicamente podrán darse si son necesarias en una sociedad democrática y deben perseguir la protección de derechos particulares, necesaria para conseguir este fin y sin que exista alguna medida menos gravosa para alcanzar este fin [7]. 

Estos requisitos indispensables para la validez de una expropiación debe conducirse mediante un proceso que cumpla con los estándares de la Convención. En este sentido, conforme a la sentencia del caso Cesti Hurtado vs. Perú, los procedimientos expropiatorios deben contar con un juez competente, imparcial e independiente para la revisión del caso y deben cumplir con plazos razonables y con las garantías procesales debidas, debiendo siempre existir un mecanismo que procure la defensa de los derechos de las personas [7].

Por todo lo señalado anteriormente, se concluye que el derecho a la propiedad es un derecho relativo protegido tanto nacional como internacionalmente, el cual encuentra un límite en la figura de la expropiación. Esta figura refleja el sacrificio del derecho del sujeto en favor de la satisfacción de una necesidad pública, por la cual recibirá una indemnización por el despojo de su propiedad. Dicha figura será legitimada siempre y cuando siga el debido proceso constitucional establecido en la normativa vigente.

 

Bibliografía:

[1] Avendaño, J. (2021). Propiedad. En M. Muro & M. Torres (Eds.), Código Civil Comentado (5.a ed., Vol. 5, pp. 225–230). Gaceta Jurídica.

[2] Caso Ivcher Bronstein vs. Perú. (Corte IDH, 2001)

Recuperado de https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_74_esp.pdf

[3] Caso Salvador Chiriboga vs. Ecuador. (Corte IDH, 2008)

Recuperado de https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_179_esp.pdf

[4] Gonzales Barrón, G. (2010, 30 mayo). En defensa de la Ley 29320, sobre expropiación para titulación de posesiones informales | Foro Jurídico. Foro Jurídico. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/forojuridico/article/view/18541

[5] Pretel, E. (2021). Extinción de la propiedad. En M. Muro & M. Torres (Eds.), Código Civil Comentado (5.a ed., Vol. 4, pp. 429–433). Gaceta Jurídica.

[6] Rioja, A. (2020). Constitución Política Comentada y su aplicación jurisprudencial. (2.a ed.). Jurista Editores.

[7] Salmón, E., & Blanco, C. (2013). El derecho a la propiedad en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos” Un ejemplo de indivisibilidad e interdependencia de los Derechos Humanos. En G. Priori (Ed.), Estudios sobre la propiedad (pp. 13–52). Fondo Editorial PUCP.

[8] Varsi, E. (2019). Tratado de Derecho Reales. Posesión y propiedad. Universidad de Lima.

[9] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. STC 0048-2004, FJ 79-80.

[10] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ.STC 00030-2004, FJ 11.

[11] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ.STC 3773-2004, FJ 3.

[12] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. STC 0031 – 2004, FJ 3.

[13] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. STC 05614-2007, FJ 10, 11 y 13.

[14] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. STC 00043-2007, FJ 6.

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